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化解重大复杂矛盾纠纷是人民调解工作的难点，也是信访稳定工作的重点。在长期的人民调解实践工作中，涪城区总结出了人民调解 法治宣传 法律援助 法律服务“四位一体”的人民调解工作机制，并运用这一机制，成功化解了一大批重大复杂矛盾纠纷，维护了社会稳定，促进了社会和谐。临园大道191纠纷案就是涪城区运用“四位一体”工作机制成功化解的典型案例。

一、背景与起因

绵阳市临园大道191号商住楼项目，系原绵阳物资大厦和物资集团家属区地块。项目于2010年进行拆迁，2012年5月18日正式动工，2013年4月主体封顶。楼盘总建筑面积70，000平方米，其中住宅面积44,000平方米，总房源792套。纠纷涉及还建户77户87套，购房户176户。2013年9月上旬，由于开发商资金链断裂等问题，先后2次停工， 2015年2月该楼盘第二次停工后，部分业主也于2015年初开始维权。案件被列为全市重点涉房稳定事件。

二、做法与经过

纠纷发生后，市、区、街道等各个级高度重视，迅速组织工作组开展纠纷化解工作。

工作组经过深入细致的走访调查，很快厘清纠纷的基本情况是：建设单位多次出现资金链断裂，导致项目建设几度停工，交房日期一再推延，原地还房户的过渡安置费用也在拖欠后停发。何时复工？何时交房？成为还房户和购房户(以下简称小业主)最关心的问题。在与建设单位多次协商无果后，业主们情绪激动。

纠纷背后还有许多复杂的原因。一是，建设单位的债权债务关系复杂。建设单位在某商业银行1800万贷款已逾期，还与多个自然人有贷款、借款、房屋抵押等关系，还拖欠承建方工程进度款约8000万。已经有多个债权人向人民法院提出了保全事情，项目修建房屋已先后被多家法院查封。二是，业主诉求多。业主们由于各自情况不同、想法不同，要让他们统一思想，达成共识非常困难。

在对纠纷情况进行充分调查分析后，街道启动了“四位一体”工作机制来化解这一复杂的矛盾纠纷。

(一)开展法治宣传，提高当事人的法律意识

“办事依法，遇事找法，化解矛盾用法，解决问题靠法”。街道迅速组织司法所干警、法律顾问等具有丰富法律知识的人员通过个别走访、座谈会、协调会等多种形式，分别向建设单位、承建单位、小业主等不同类型的当事人开展针对性的普法宣传，让他们明确法律赋予自己的权利和义务。重点让建设单位明白必须遵守合同、依法履行合同义务，正确面对小业主和承建单位的诉求，否则将承担违约的法律责任；让小业主明白只有依法、理性维权，才能真正维权。引导他们遵守信访条例规定，推选代表反映诉求，并积极与建设单位和政府相关部门做好沟通协调工作。

(二)搭建人民调解平台，逐步化解纠纷

法治宣传既是提高当事人法治观念和法律意识的过程，也是帮助当事人平和心态、回归理性的过程。在法治宣传的基础上，街道迅速开展人民调解工作。

一是，成立调解团队。成立了由分管稳定、人民调解工作的党工委副书记和司法所长、社区书记等经验丰富的人民调解员组成的强有力的人民调解团队，开展纠纷化解工作。

二是，确立工作重点。明确了把解决建设资金，尽快复工作为调解工作的重点，同时制定了先易后难、先急后缓的调解原则。

三是、抓关键当事人。解决建设资金问题是解决整个纠纷的关键，而解决这一关键问题的核心当事人是建设单位。调解员经过与建设单位多次沟通交流，找到了建房资金链断裂的主要原因是建设单位把一部分建房资金拿去投资新的项目，投资失败，资金有去无回。又通过对建设单位的债权债务情况进行估算，发现资大于债，这犹如一颗定心丸，让建设单位看到了希望，树立了信心。调解员又继续跟进，协调各方力量，从银行融资、市场运作、政策支持多途径联合发力，帮助建设单位解决融资难题。最终促成建设单位以住房抵押贷款等方式融资2000余万元，缓解了资金问题，推进了项目建设。

虽然建设单位做了很多努力，但建设资金仍然存在较大缺口，工程恢复不久再度陷入停工状态，建设单位也陷入了弹尽粮绝的境地。怎么办？调解团队经过反复分析研究，提出了由承建方垫资完成修建的思路。经过与承建方多次沟通，其原则同意垫资完成工程建设，但是又提出了如何保证把建设单位已经欠付的工程款和后续所垫资金能够收回来的问题。对承建方的诉求调解团队十分理解，作为一家国有大型建筑企业，他们的资金实力雄厚，但是，保证国有资产的安全和不流失也是他们的重要职责。为了解决承建方担忧的问题，调解组又提出了以部分在建房屋做抵押的办法，得到建设单位和承建方的共同认可，在完成抵押手续后，双方签署垫资修建协议，承建方按照协议约定，垫资完成了项目建设。

四是，充分关注业主的诉求。本案中，253户业主构成复杂：77户还房户，基本靠过渡安置费租房居住，停发过渡费已经让他们人生活陷入困境。176户购房户中，绝大多数家庭经济并不宽裕，通过按揭贷款方式购房；还有12户没有网签，包括1户已经交付全款， 11户支付首付款。业主们分别提出了：发放(含补发)过渡费、支付违约金、恢复工程建设尽快交房等一系列诉求。业主的这些诉求合法、合理、合情，但是建设单位却很难满足。调解员迎难而上，本着先急后缓原则，积极做好调解工作。2015年3月至2015年12月期间，共组织和参与小业主与建设单位、建设单位与法院、建设单位与承建方等的沟通和协调10余次，确保了拆迁还房的小业主在2016年和2017年春节来临之际领取了部分过渡安置费。其次，对于逾期交房违约金问题，则组织小业主与建设单位友好协商，建设单位认可支付违约金，但要待工程完工后再支付。双方达成一致后，签订人民调解协议书，并经人民法院司法确认，让小业主吃下定心丸。对于12户未网签业主，则是首先帮助解决购买合同法律效力问题，为其后期维权奠定基础。

(三)提供法律援助，助推纠纷化解

本案中，有不少问题单纯依靠人民调解、依靠行政的方法很难解决，必须借助司法力量。调解团队一方面引导当事人走司法途径，一方面及时协调区委政法委和司法局，为小业主适时提供法律援助。

一是，为未网签的小业主提供法律援助，由人民法院判定买卖合同关系成立，保护了未网签业主的利益。

二是，由于建设单位与承建方为先付违约金还是恢复施工等问题争论不休，互不相让，导致工程再度停工。为了让建设单位和承建方搁置争议，齐心协力完成工程建设，调解团队引导6户还房户业主向人民法院提起诉讼，要求进行资产重整。同时，与开发商和承建方沟通，通过成本核算的方式，让他们明白如果进入资产重整，损失最大的就是他们两方，从而促使双方合作。第三，在建设单位和承建方达成合作协议，工程复工后，又动员原告撤诉，保证项目建设正常推进。

三是，对建设单位的融资抵押进行重新确认。

四是，协助做好抵押房源的解封。

五是，援助律师参与调解。

(四)提供法律服务，用真情感动当事人

在诉讼的过程中，业主需要准备大量的法律文书，业主自己却很难完成。调解团队及时协调司法所干警和律师、法律工作者免费帮助他们准备和完善相关资料，保证了诉讼和调解的顺利进行。同时，也让小业主们感受到党和政府对他们的真心关怀和帮助，也拉进来他们与政府各部门特别是调解员的距离，助推了问题的最终解决。

三、成效与反响

在各方的共同努力下，临园大道”191”项目于2018年12月完成主体建设，成为绵阳市首个完成主体施工的问题楼盘。2019年11月20日项目通过验收正式交付使用。

在建楼盘停工成为问题楼盘甚至烂尾楼的事件常有发生，且无一例外地引发系列矛盾纠纷。由于导致停工的原因非常复杂，涉及的利害关系人众多，要化解这些矛盾纠纷非常困难，临园大道“191”在建楼盘纠纷的成功化解，为解决这一类矛盾纠纷提供了成功范例。

四、探讨与评论

在建楼盘纠纷等复杂矛盾纠纷，其化解处置难度很大，临园大道“191”在建楼盘纠纷的成功化解，为调解复杂矛盾纠纷带来了几点重要启示：

一是，组织保障，形成合力。临园大道“191”在建楼盘纠纷发生后，市、区、街道各级高度重视，由区委政法委书记牵头，统筹协调各方力量，区政府安排一名分管副区长具体负责，区级相关部门、街道共同参与，分工合作。在调解的关键阶段，区长还亲自出马，与承建方高层沟通协调。强有力的组织保障，形成合力强大的工作合力，避免了推诿扯皮现象，极大地提高了工作效率，保证了调解工作顺利开展。

二是，分析研判，做好预案。在本案化解过程中，各级领导、相关部门已及调解员团队，开走了深入细致的调查研究，充分掌握了引发纠纷的原因和各方诉求，对调解过程中可能出现的困难和问题做出了准确预判，在此基础上，制定了切实可行的工作方案，特别是对可能出现的群体性稳定事件作出处置预案，做到了不打无准备之仗。由于考虑周到，预防到位，纠纷调解的整个过程可控，没有发生一起责任事故和稳定事件。

三是，选好方法，灵活运用。调解员运用的“四位一体”工作机制，是在长期的人民调解工作实践中总结出来的化解重大、复杂矛盾纠纷的好的方法。在人民调解过程中宣传普及法律知识，其效果比常规普法好很多；当事人的法治意识增强，又会助推当事人依法、依规友好协商解决纠纷。而及时为相对弱势的当事方提供法律援助或法律服务，既有利于引导其依法维权，防止纠纷的进一步计划，也有利于拉近他们与党委、政府的距离，让他们真正感受到党和政府的关心、关爱，赢得他们的理解和支持。调解的情况随时会发生变化，所以调解的过程不可能一帆风顺。面对调解过程中出现的新情况、新问题，调解员及时调整方法，“对症下药”，提高了调解的有效性。如果调解员不注意灵活运用调解方法，凭主观臆断盲目调解，很难取得好的结果，甚至可能激化矛盾。

四是，注意分寸，把握尺度。调解过程中可能使用一些非常规的方法，需要特别注意把握尺度。